全过程工程咨询与监理关系？

引  言

在《建筑业发展“十三五”规划》和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》指导下，全过程工程咨询开始有了发展的依据，并逐步向整个工程建设领域中推进和展开。

按照文件要求，政府对发展“全过程工程咨询”做出了如下的具体部署：“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。”

1  全过程工程咨询是建立在工程建设全周期之上

1.1  全过程工程咨询的定义

“全过程工程咨询”自2017年2月21日，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）文件中特别提出之后，社会对它的理解和解释各具特色，参照网络上的各种定义和描述，选取如下这段话给“全过程工程咨询”进行定义，对从事监理工作的人员来说，显得有点似曾相识的亲近感。

全过程工程咨询是指从事工程咨询服务的企业受建设单位委托，在授权范围内对工程建设的全过程提供专业化咨询和服务的活动。具体包括为建设方提供投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理和造价的全过程集约化咨询服务。

也就是说，全过程工程咨询，涉及建设工程全生命周期内的策划咨询、前期（投融资）可研、工程设计、招标代理、造价咨询、工程管理、施工前期准备、施工过程监理、竣工验收及运营后的项目评估等各个阶段的咨询（管理）服务。

1.2  全过程工程咨询的工作内涵

正如国办发[2017]19号文中所明确的这样：“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询”，全过程工程咨询是综合了工程建设全周期内非生产性劳动成果的集合体。

全过程工程咨询涵盖了工程建设整个生命周期内的技术服务和管理服务。通俗一点的说法就是：咨询单位为服务购买方提供没有超出法律限定之外的一切非生产类服务需求。

1.3  全过程工程咨询的发展方向

全过程工程咨询现阶段处于整合与起步阶段，随着社会对该过程需求和实施效果的表现，决定该阶段路程的长远。在现有体制下，有强大的政府购买需求为后盾，在一定程度上将会刺激这一市场的迅速发展和成长；如果少了民间和私人资本的全面参与，其发展前景有可能受到一定的制度干扰与约束。

就像现有的监理制度一样，从制度建立的出发点来看，工程监理具有与世界咨询国际惯例接轨的蓝本，实施过程中，在政府各类需求的引导下，逐渐偏离了其原有的轨道。监理的现状并不代表监理制度的失败，而是社会需求促使监理制度发生了偏向，加上立法让这一偏向变成了制度而得到固化，使得工程监理失去了对施工过程控制的动力和效能，也让社会对监理制度产生了怀疑和偏见，这并不是监理制度的错误。同样，全过程工程咨询参照国际咨询惯例，如果能吸取监理制度的教训，在执行过程中始终明确其咨询地位、坚持以先进的技术和管理为服务宗旨、并贯彻始终；如果能将这一制度同社会经济制度的变革一并实施，其效果一定更加突出。

全过程工程咨询目前的发展方向主要建立在政府“放、管、服”的基础之上，释放政府对其建设领域投融资的管控力度，提高社会力量参与度、并提高对非私所有制下的投资进行管理的效率和效益，以尽可能降低成本和风险，并为放开市场做好前期准备。

2  全过程工程咨询是对监理工作内容的覆盖

全过程工程咨询是对现有投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理和造价的合并与组合，不是如当初成立监理那样建立一个全新的咨询体系。

2.1  监理作为全过程工程咨询的一个重要组成环节

自2017年初《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）发布以来，各地方政府逐渐开始落实全过程工程咨询，同时开始的还有建设工程设计-施工一体化招标的试点过程；至2018年底，部分省市更是明确了全过程工程咨询工作开展计划和目标，进一步落实国务院提出的“放、管、服”政策以应对和降低日益增长的政府政务管控工作。

建设监理将如同投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理和造价一样，成为全过程工程咨询环节中的一个分项。继续在施工阶段接受建设单位的委托、承担其法律范围内的责任和义务。

在全过程工程咨询体系中，施工阶段监理的缺席在目前的条件下，一定会给工程建设程序带来一定的混乱局面。经过三十年的监理发展历程，尤其是近二十年来监理的高速发展，让建设领域对监理在施工过程中所起的作用产生了一种依赖，不管这种依赖是来自对法律的尊重还是对责任的推卸，建设监理在大多数项目上还是起到了积极的作用，为工程质量和安全的保障等作出了不可忽视的贡献。对监理过程中出现的一些腐败或不作为现象不能将之视为是监理业的独特现象，这只是整个社会在监理行业的一个缩影，是任何行业中都可能存在的一种现象。

2.2  现有的监理制度将继续保持

建设监理作为改革开放以来，建设领域的新成员，其法律地位得到日益巩固的今天，社会和法律体系中暂时还无法缺席施工过程中的监理行为。在全过程工程咨询体系没有走向成熟之前，建设监理将继续承当其应有的法律责任和义务，至于其中被社会扩大化的一些职能和责任将会随着社会法制观念的加强得到改善或逐渐去除。

在全过程工程咨询的行业规范没有颁布之前，虽然一些地方性的规范开始出台并试行，其规范内容可能受社会经济与管理制度的限制，在仿效菲迪克条款并参照国内现有的一些常规做法的基础上，对当前的全过程工程咨询的起步和发展会起到一些促进作用，恐难以满足这个行业未来的发展需求。在这一过程里，涉及全过程工程咨询中对施工过程的管理必将继续执行现有的监理法律文件。

依据国内法律执行的一般常识，一部法律很少出现在严格执行过程中被突然取消的现象。虽然修改法律是一个政府的常设任务，但真正停止或废除一项法律时，常常是这部法律已经不适应社会需求，或在社会上已经被逐渐的淡忘或不知从何时起就失去了效用。如此，在一个不确定的恰当时间里，政府才会宣布该项法律废止。而目前的建设监理制度，在当前的形势下，虽然受到社会各方诟病较多，受这些年强制性监理所固化下来的管理需求和社会习惯，其法律地位暂时还难以找到另一支撑点来取代它。

2.3  全过程工程咨询将逐渐健全其法律体系

政府主导的全过程工程咨询服务，经过前期的准备和试点之后，必将汇集各地方的实施经验，经过总结和提炼，并参照国际惯例（以适应开放和对外服务的需要），形成具有中国特色的全过程工程咨询服务规范；如果社会体制条件许可，也可以直接引入和使用国际咨询师协会标准，这样将更加便捷的让中国的工程咨询行业与国际社会直接对接。

无论全过程工程咨询将如何发展，一旦起步，就会向着经营上更加开放、社会化程度更广的方向发展。投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理和造价这些传统社会分工将会得到更加快速的组合与融合，形成一些真正具备进行全过程工程咨询能力的行业标杆企业、或行业的主导者；而不再是各个单独专业的简单组合。

建立全过程工程咨询的整体性法律体系，离不开现有的各专业已有的法律法规和规范体系。建设领域的各专业规范及其法律地位，不会因现在试行（或实行）全过程工程咨询而放弃。尤其是各专业的技术规范体系，是建立在科学发展基础之上的，与社会制度和经济体制缺少必要的联系，这些规范体系具有社会普适性，只会随着科学技术和社会生产力水平的发展、以及工程管理技术发生较大变化时才会进行必要的调整和修改。

全过程工程咨询国标规范体系的建立将会在统一咨询服务质量方面起着主导作用，也会给社会、尤其是政府主导的工程在采购和评价咨询绩效方面提供客观公正的标准和依据。

3  全过程咨询对工程建设管理体系的影响

需求是供应之母。当社会需求不断扩大之时，供应也将随之增大；尤其是当需求在引导下被逐步扩大或缩小的时候，供应也同样会被市场之手牵引着上下波动。

全过程工程咨询体系的建立不仅涵盖施工过程的监理行为，更为提高整个建设工程的效率、改善政府管理工程庞大费用支出的状况、提高政府投资项目的经济效益和未来全面开放国内建设市场以及进入国际市场做好准备起到积极有益的作用。

3.1  改变工程建设中条块分割的现象

当社会具有了成熟的全过程工程咨询服务体系之后，政府或私人投资者将会利用这样的服务去管理设计、施工、设备采购和运维服务等，社会采用EPC工程总承包模式或交钥匙工程的几率将会迅速提高。

作为工程的设计-施工-采购一体化模式，尤其目前市场上不多见的设计-施工一体化模式将彻底打破传统设计、施工分割运行的模式。EPC这种模式之所以被西方社会时常采用，是因为它不仅能缩短建设期，还能利用咨询公司的优质服务对项目进行优化，降低风险、提高资本收益率等。

有了完善的全过程工程咨询，建设方会将主要精力投入到其擅长的领域，有利于社会的精细化分工、降低社会的综合成本和有利于技术与管理水平的提高；当建设方为政府（或以政府投资占主导地位）时，政府对民间服务的采购能够更好的体现社会的公平与公正，并能减少被社会所嫉恨的内部腐败的滋生。

3.2  改善政府对建设工程大包大揽的不正常现象

当全过程工程咨询服务体系在全社会得到有效实行之后，政府可以放弃现有的各类投资管理公司，同时放弃庞大的工程管理队伍，以减少不必要的政府公务人员和准公务人员、达到降低社会成本和间接降低社会税收的目标（降税、减员、增效是民众对政府永远不变的期待）。

现有的政府投资工程占据社会固定资产投资的重要部分，社会固定资产投资中的城市市政设施、道路交通体系、水利水电和航空航天工程等，基本以政府投资为主。当政府以其强大的投资力量来引导工程咨询服务和工程管理体系的建设，必将对建设工程咨询的走向起到主导作用；其所建立起来的这个行业也必将带动私营投资者加入到购买咨询服务的行列中来。

成熟的全过程工程咨询服务体系不仅将改变政府对建设工程的大包大揽（大包大揽的背后不仅是对社会企业的不信任，更是对社会利益分配的一种垄断），也将促使非政府投资和国际资本投资对该服务的需求。

3.3  提高建设工程投融资的效率和财务安全

建设工程的投资一般分为建设期和运行期。建设期是自工程第一笔资金开始投入工程开始到建成投产（或使用）并将开始计算固定资产折旧之前；运行期则是从试投产一直持续到工程寿命期结束（或者生产期结束），完成整个资本投资过程。

现有的建设工程（项目）受到工程建设在全过程中不同时期由不同专业企业主导的条件下，工程（项目）对投资（或投资收益率）的敏感性只是局限于一个阶段，不能将资本对工程（项目）的敏感性贯穿在整个过程之中。尤其当一个工程（项目）的建设周期较长，或者项目寿命期较长时，资本对该工程（项目）的敏感性也将加大、投资风险将会提高。而在当下的投融资分析、设计、施工和运维完全分离的情况下，受到对后期评估经验不足和急于获取服务的心理影响，工程前期的咨询者对该工程后期的风险评估一般采取乐观态度，从而忽视或降低对工程（项目）未来风险程度的分析，给工程带来较大的风险隐患。

实行全过程工程咨询的项目，服务方既具有较为丰富的、科学的市场预测能力，也具备良好的社会信誉作为保障，对工程的全过程风险的把握将更加准确，无疑，将大为提高建设工程的投融资效率、增加投资者财务安全的保障力度。

3.4  为开放建设领域与世界接轨做准备

2019年伊始，就不断传出建设领域的改革与开放政策，2019年1月10日，由住建部办公厅发布的《住房和城乡建设部办公厅关于外商投资企业申请建设工程勘察资质有关事项的通知》中，明确了该领域不受外资限制，给予国际资本以国民待遇，“自本通知印发之日起，资质审批部门受理外资投资企业（含新成立、改制、重组、合并、并购等）申请建设工程勘察资质，审批标准和要求与内资一致。”

也许这只是建设行业向国际市场开放的一个小窗口，从这里也可以看出政府已经开始松动了建设领域对外曾经试点开放、后又关上的大门。当这扇小窗口开放之后，国际上的先进咨询体系和管理经验会随着勘察咨询的业务一并渗入进来。到那时，国内外工程咨询和管理间的差距也许就不仅仅是国内企业在对外援助工程上所感受到的距离。

建设工程领域是政府引导下的高密度投资领域，往往也是政府调整经济政策的杠杆领域，它的开放与否既影响到中国政府的对外信誉，也将影响到国内建筑业生死存亡和后续的发展问题。当大门开放之后，当今世界上独一无二的巨型体量的中国建筑市场将会发生怎样的变化，恐怕不仅仅只是技术和管理上的问题，其深层的政治和经济问题，现在一时还难以寻找到合适的解决方案。

4  结  语

经过三十年的探索与成长，建设监理从无到有，发展成为当今世界上从业人员最多的咨询行业。在政府开始主导进行全过程工程咨询之时，新的咨询业态将会改变现有的全过程工程分段咨询、各自为界的局面；也将形成以投融资咨询为主导，设计-施工一体化的建设工程管理模式。

在全过程工程咨询体系中，施工阶段的监理将继续保持现有的法律地位，逐步减少或去除附加在法律体系之上的社会职能，让施工过程的监理服务更加专业化、精细化，真正起到增加工程经济效益和社会效益的作用。

开放的市场将会加速全过程工程咨询的快速发展，尤其是外资的引进将会带来世界上先进的管理咨询经验，对现有的全过程各阶段的工程咨询都将产生巨大的影响。